在中国古代社会,官是由朝廷选任的,因此也叫“朝廷命官”,有品级(一般分为一至九品共十八级),官就是我们现在所说的“国家干部”。而吏是为官服务的人员,虽然在衙门里做事,但还是与百姓相当;吏一般由官员自行招聘,因此吏只能算是官府中的工作人员。

“官”与“吏”的区分,是中国古代政治制度中一个相当重要的原则,官就是官,吏就是吏;“吏”虽然在官府里承担着执法工作,却仍然是百姓,在古代等级森严的社会结构中,吏相对于官而言是明确无误的下等人。

中国古代历来把官看得比吏重要,从隋唐时代直到晚清一直有严格的官员考试选拔制度;吏的选拔与任用却没有形成制度化的途径。做官需要参加一系列的考试,要成为吏却并不需要经过类似的考试。

吏的种类很多,出身也不尽相同,宋元年间衙门里的令史、外郎、孔目直到清代衙门里的师爷,多由仕途已然无望的不得志的读书人担任。其它类别的吏出身更杂,像掌管监牢的牢头,专门负责砍罪犯脑袋的刽子手,涉及到一些特殊的技术、手艺,一般都是世袭,子承父业,代代相传,它们都是一种终身职业,并不存在调任升迁的空间。

中国古代,要想当官是不能从吏起步的,你甚至根本就不能去做吏。虽然衙门里的书吏与官员一样都是读书人主要的出身路径,但一般的读书人没有特殊的理由是不愿意为吏的,因为不止一个朝代规定包括吏在内的下等人不允许参加科举,也即不允许做官。尽管有很少的例外,但是确实在多数朝代,想从吏成为官真是件非常非常之困难的事情。

从形式上看,我国古代的“官”与“吏”在外国实行议会制的国家政治体制中类似于政治家与公务员。外国实行议会制国家与我国古代相反,历来把吏看得比官更重要,在政府部门工作的人员(公务员,同我国古代的吏)是必须通过相关的资格考试,以证明你具有担任某个公职的必要能力,以及从事这一职业的专业技能才能入职。

而做官,却并不需要通过任何考试,倒很可以代代相传,如美国的肯尼迪家族,几代人从政,没有人会认为这有什么不妥。当然,在一个民主社会里,做官需要得到提名并且得到议会的认可,但这种提名与认可,毕竟与严格规范化的选拔考试还是有差别的。在议会国家里考吏(公务员)不考官(政治家),而中国古代社会恰恰相反,是考官不考吏的。

如果说考试制度的本质就是一种选拔优秀人才的制度,那么,我们可以假定西方国家公务员考试制是为了选拔出一批具有专业技术能力的合格人度,才来保证并具体操作国家法律的实施,用西方式的语言说,这意味着选拔一批有治国能力的技术官僚。要想成为一个公务员必须经过严格考试,说明这种制度非常重视维持国家机器正常运行所需的行政人才在技术方面的能力。

在多数实行议会制度的国家,如果你想从政做官不能去做公务员,而应该参加某个党派,提出或者赞同某些政治主张,这样,当你所属的党派赢得了竞选,你或许就能够得到政府中的某个职位;而做一个公务员,你要宣誓忠诚于国家,一般是不能参加党派的。

如美国,无论代表哪个政党的政治家赢得了国家或地方政府的选举,都会从大学、公司、律师行里,或者干脆从职业政治家同行中,选择政治见解相同或相近的人担任政府要员,部长和国务卿并不从具体部门的公务员中选择提拔;同样,当政府首脑以及各部门长官更迭时,各部门的公务员也并不因长官的更换而更换。这样,每届政府、包括各职能部门的行政长官都可能随着几年一度的竞选而变换,但是,被任命担任行政长官的人并不需要自己去挑选一大批在自己所管辖部门中做实际工作的公务员。因此,行政长官可能几年一换,而公务员则是相对固定的,政府部门里的公务员就成为比起行政长官更稳定的一个群体。

这种制度有助于保证国家行政、司法制度的连续性,不管谁来当部长、州长,事情该如何办就如何办;何况,公务员虽然被行政长官所领导,然而一个聪明的公务员决不会为了讨好某一任行政长官,整日里战战兢兢地揣摩领导意图而忘记自己应负的职责,因为他无论怎么做也只是个公务员,作为一个公务员,他的利益得到国家的法律保证,而不是靠他的顶头上司;相反,如果他不按照规矩把事情做好,即使能够通过歪门邪道得到某一任行政长官的宠幸,毕竟几年以后上司一换,他就该卷起铺盖走路了。在这个意义上说,西方人并不把担任政府中的公务员看作从政,实际上做一个公务员也确实与从政没有什么关系。

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